關于《加強“十三五”國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核工作》的解讀
2017年2月，環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于加強“十三五”國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核工作的通知》(以下簡稱《“十三五”工作方案》)，為“十三五”時期國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護工作提供基本遵循。作為《“十三五”工作方案》的附件，同時印發(fā)了《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核實施細則(試行)》和《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核現(xiàn)場核查指南》，明確了“十三五”國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價與考核的技術方法。為深入了解文件出臺的背景、主要內(nèi)容和具體實施要求等，記者采訪了環(huán)境保護部監(jiān)測司、財政部預算司有關負責人，對此進行詳細解讀。
問：查閱近幾年環(huán)境保護部發(fā)布的《全國環(huán)境監(jiān)測工作要點》，發(fā)現(xiàn)2011年這項工作首次以環(huán)境監(jiān)測新領域列入年度工作任務，請簡單介紹一下這項工作的背景和由來?
答：黨的十七大提出要到2020年基本形成主體功能的國土空間開發(fā)格局，2010年國務院發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，其中重點生態(tài)功能區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，主要承擔生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)及生態(tài)防護功能，限制大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。為加強重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，2008年中央財政設立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。2009年，環(huán)保、財政兩部門聯(lián)合啟動國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價考核研究工作，主要目的是評價國家轉(zhuǎn)移支付資金對縣域生態(tài)環(huán)境保護的效果。2009年~2010年完成了技術方案研究論證，2011年完成試點監(jiān)測考核評價，2012年起正式開展考核評價。截止到2017年，已連續(xù)完成了6次考核，依據(jù)考核結果累計對200余個縣域轉(zhuǎn)移支付資金獎懲調(diào)節(jié)，建立了“花錢問效，無效問責”的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金獎懲機制，在督促地方政府切實加強生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要的導向作用。
問：中央財政設立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的主要目的是什么?轉(zhuǎn)移支付范圍如何確定?截止到目前這項轉(zhuǎn)移支付的資金量有多少，覆蓋多少縣域?
答：根據(jù)預算法及財政部制定的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法等相關文件，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付資金納入地方政府公共預算管理，用于提高國家重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)功能重要地區(qū)所在地政府的基本公共服務保障能力;資金主要用途為保護生態(tài)環(huán)境和改善民生，不得用于形象工程、樓堂館所建設和競爭性領域，最終目標是保障國家生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設。
重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍主要為《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中限制開發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)和京津冀協(xié)同發(fā)展、“兩屏三帶”、海南國際旅游島等生態(tài)功能重要區(qū)域所屬縣，以及其他生態(tài)功能重要區(qū)域所屬縣級行政單元。
截止到2016年，國家累計下達重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金近3100億元，轉(zhuǎn)移支付縣域有725個，其中近71%的縣域為國家扶貧開發(fā)重點縣或連片貧困縣;根據(jù)生態(tài)功能類型分為防風固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護4種類型。
問：請簡單介紹一下國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核工作的技術方法體系?
答：這項工作的技術方法體系主要從考核評價指標體系、考核評價方法和監(jiān)測技術手段3個角度來解釋。(1)考核指標體系。圍繞管理需求，建立了以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價為目標，將生態(tài)環(huán)境保護結果(效果)與保護過程相結合的考核指標體系，整個指標體系由兩部分構成，一部分為技術指標，用于定量評價縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護結果(效果);另一部分為監(jiān)管指標，用于反映地方政府在生態(tài)環(huán)境保護方面開展的工作和取得的成效，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護過程。
技術指標由自然生態(tài)指標和環(huán)境狀況指標組成，其中自然生態(tài)指標表征自然生態(tài)本底狀況，從生態(tài)功能、生態(tài)類型組成和生態(tài)脅迫3個角度構建指標體系，重點突出防風固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護4種功能類型的差別化;環(huán)境狀況指標從水、空氣等環(huán)境要素質(zhì)量和污染物排放與治理兩個角度構建指標體系。
監(jiān)管指標包括生態(tài)環(huán)境保護管理、自然生態(tài)變化詳查、人為因素引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件3個指標，其中生態(tài)環(huán)境保護管理從生態(tài)保護制度、措施、成效、監(jiān)管能力等方面設立具體評價指標;自然生態(tài)變化詳查主要評價局部區(qū)域特別是諸如自然保護區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)人為活動引發(fā)的自然生態(tài)變化，主要通過高分衛(wèi)星遙感或無人機遙感監(jiān)測識別;人為因素引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件主要反映縣域內(nèi)出現(xiàn)的突發(fā)性環(huán)境污染事件或生態(tài)環(huán)境違法案件情況。
在項目實施過程中，考核評價指標體系遵循使用一套、預研一套的研究思路，緊密結合環(huán)境管理新需求進行優(yōu)化調(diào)整，《“十三五”工作方案》為第三版指標體系，將在2018年考核工作中啟用。
(2)考核評價方法。為突出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境管理目標，建立了以生態(tài)環(huán)境動態(tài)變化為核心，保護結果與保護過程綜合評價為主體的考核評價方法，這一方法突出地方政府在生態(tài)環(huán)境保護方面所取得的成效，消除由于自然條件差異而導致的考核結果差別。
考核結果體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動態(tài)變化值，為便于管理使用，建立了生態(tài)環(huán)境變化分級標準，按照數(shù)值大小分為變好、基本穩(wěn)定和變差3個等級，并且將變好、變差進一步細分為“輕微”、“一般”和“明顯”3類，形成了三等七類的考核標準，以此作為每年度中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金獎懲調(diào)節(jié)主要依據(jù)。
生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動態(tài)變化值以技術指標為基礎計算，比較考核年與對照年的動態(tài)變化值;然后綜合3項監(jiān)管指標的評價值并形成最終考核評價結果。
(3)考核技術手段。這項工作采用天—空—地一體化的技術方法，綜合日常監(jiān)管、例行監(jiān)測、衛(wèi)星巡查、無人機抽查和現(xiàn)場核查等多種技術手段，依托國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)業(yè)務與技術體系，建立了重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，并且每年隨著轉(zhuǎn)移支付縣域增加而不斷擴增。
日常監(jiān)管主要將環(huán)境保護部各司局的監(jiān)管業(yè)務諸如環(huán)境政策落實、生態(tài)創(chuàng)建、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境違法案件、生態(tài)破壞事件、環(huán)保督查督辦等作為考核內(nèi)容之一。例行監(jiān)測是指依托國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的業(yè)務與技術體系，對考核縣域自然生態(tài)狀況每年開展高分遙感監(jiān)測，布設水、土、氣等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位，按照國家統(tǒng)一的技術方案開展監(jiān)測。衛(wèi)星巡查和無人機抽查是指每年對所有考核縣域局部區(qū)域自然生態(tài)變化進行衛(wèi)星遙感全覆蓋比對，識別變化位置和面積，對于敏感區(qū)域或礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的變化利用無人機遙感進行詳查?，F(xiàn)場核查由國家和省級環(huán)保、財政部門聯(lián)合開展，作為每年常態(tài)性業(yè)務之一，派技術專家對考核縣域開展全方位的檢查與調(diào)研，詳細了解縣域生態(tài)環(huán)境保護狀況與存在問題，掌握各類數(shù)據(jù)資料的可靠性和準確性。
問：請問兩部委聯(lián)合制定印發(fā)《“十三五”工作方案》目的是什么?
答：黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，作出了一系列重大決策部署，制定了《生態(tài)文明體制改革總體方案》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》等重要文件，形成了生態(tài)文明體制改革“1+6”制度框架?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》要求加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善列為全面建設小康社會目標。
為適應國家生態(tài)文明體制改革要求，“十三五”環(huán)保工作也有重大調(diào)整，提出以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，打好水土氣污染防治三大戰(zhàn)役，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的總體目標。環(huán)境監(jiān)測體制機制也有較大變化，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理;落實《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測全面設點、全國聯(lián)網(wǎng);推動國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權劃分與事權上收等。
為適應“十三五”國家環(huán)保工作核心與改革措施，2016年6月，在環(huán)境保護部部長陳吉寧、副部長翟青指示下，環(huán)境保護部組織中國環(huán)境監(jiān)測總站、環(huán)境保護部衛(wèi)星環(huán)境應用中心、中科院地理所等單位啟動了《“十三五”工作方案》研究與編制工作。研究組歷時半年時間，前后修改10余稿，并廣泛征求財政部預算司以及環(huán)境保護部各業(yè)務司局、各督查中心和涉及考核任務的28個省環(huán)保廳局意見和建議，最后報請環(huán)境保護部部長陳吉寧審定批準后于2017年2月由兩部委聯(lián)合印發(fā)實施。
問：請問《“十三五”工作方案》中考核指標體系有哪些主要變化?
答：考核指標體系的調(diào)整和優(yōu)化一是進一步突出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理理念，二是要融入“十三五”國家生態(tài)環(huán)境管控措施，如生態(tài)保護紅線區(qū)劃定、重點生態(tài)功能區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)準入負面清單以及水、土、氣十條的實施與考核等。主要包括：(1)優(yōu)化調(diào)整技術指標。在環(huán)境狀況指標中，將原指標體系有關污染排放與治理相關的3個指標“污染源排放達標率”、“主要污染物排放強度”和“城鎮(zhèn)污水集中處理率”調(diào)入生態(tài)環(huán)境保護與管理監(jiān)管指標;同時增加土壤環(huán)境質(zhì)量指數(shù)指標;空氣質(zhì)量監(jiān)測指標按照新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》(GB3095-2012)由原來3項污染物增加至6項污染物。在自然生態(tài)指標中，將原指標體系“受保護區(qū)域面積比”指標改為“生態(tài)保護紅線等受保護區(qū)域面積所占比例”，受保護區(qū)域類型納入生態(tài)保護紅線區(qū)面積。(2)優(yōu)化調(diào)整監(jiān)管指標。在生態(tài)環(huán)境保護管理監(jiān)管指標中，將原指標體系的5個一級指標(生態(tài)環(huán)境保護制度與生態(tài)創(chuàng)建、生態(tài)保護與建設工程、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力與環(huán)境基礎設施建設、轉(zhuǎn)移支付資金使用、縣域考核工作組織管理)調(diào)整為4個(生態(tài)保護成效、環(huán)境污染防治、環(huán)境基礎設施運行、縣域考核工作組織)。在二級指標中增加了“生態(tài)環(huán)境保護與治理支出”、“縣域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整”(重點考核重點生態(tài)功能區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)準入負面清單制定與落實)、“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”、“環(huán)境空氣自動監(jiān)測站運行與聯(lián)網(wǎng)”。在人為因素引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件中，增加了“公眾環(huán)境投訴”內(nèi)容，針對“12369”環(huán)保熱線群眾舉報的環(huán)境污染或生態(tài)破壞案件的受理情況。
問：生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是這項工作的重要內(nèi)容，請問《“十三五”工作方案》中對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作有哪些調(diào)整?
答：在這項工作中，技術指標數(shù)據(jù)主要通過監(jiān)測獲得，如自然生態(tài)指標中需要對縣域林、草、水域濕地、耕地、建設用地等類型開展監(jiān)測;環(huán)境狀況指標中地表水質(zhì)、集中式飲用水水源地水質(zhì)、環(huán)境空氣質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量均通過環(huán)境監(jiān)測手段獲得?！丁笆濉惫ぷ鞣桨浮穼ι鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的調(diào)整主要有兩方面：一是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位級別進一步提升，所有點位全部按照國控和省控點位管理。原有的監(jiān)測點位如地表水質(zhì)點位分為國控、省控、市控以及縣控4種類型，分級管理分級監(jiān)測，縣級自行監(jiān)測占相當比例，在考核壓力下，行政干預數(shù)據(jù)質(zhì)量的沖動較大。在《“十三五”工作方案》中，地表水質(zhì)監(jiān)測斷面/點位根據(jù)《“十三五”國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)設置方案》(環(huán)監(jiān)測[2016]30號)進行調(diào)整，其余斷面/點位全部設為省控點位;縣域集中式飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測點位全部設為省控點位;環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點位除屬于1436個國家城市環(huán)境監(jiān)測的點位外，其余全部設為省控點位;土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位全部來自環(huán)境保護部正在部署的國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。
二是監(jiān)測工作組織模式有所調(diào)整。按照環(huán)境監(jiān)測事權劃分原則，國控點位由國家組織監(jiān)測和質(zhì)控，省控點位由省級環(huán)境保護主管部門組織監(jiān)測和質(zhì)控。自然生態(tài)遙感監(jiān)測由國家統(tǒng)一組織實施，主要委托第三方社會化機構開展監(jiān)測。
問：現(xiàn)場核查在這項工作中有何作用?現(xiàn)場核查結果如何應用?
答：現(xiàn)場核查是這項工作的重要環(huán)節(jié)，因此《“十三五”工作方案》以附件形式印發(fā)現(xiàn)場核查指南，作為對新版指標體系的配套文件?，F(xiàn)場核查主要目的為：一是全面了解國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護狀況和存在問題，為國家環(huán)境管理和轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)整完善提供第一手材料;二是督政，督促縣級黨委政府切實履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任，實施國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動國家重點生態(tài)功能區(qū)建設，加大生態(tài)環(huán)境保護投入，不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進國家生態(tài)安全屏障形成。
現(xiàn)場核查分為國家核查和省級核查兩類，其中國家核查的重點是針對考核結果變好和變差的縣域，由環(huán)境保護部和財政部共同組織實施，核查結果用以佐證或修正生態(tài)環(huán)境變化考核評價結果。省級核查由省級環(huán)保、財政部門共同實施，作為每年度常態(tài)性工作，在國家現(xiàn)場核查指南基礎上，根據(jù)各地實際制定省級現(xiàn)場核查指南，核查結果主要作為對生態(tài)環(huán)境保護管理監(jiān)管指標的評價依據(jù)。
問：《“十三五”工作方案》提到要加強重點區(qū)域考核，能否詳細說明一下?
答：重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域主要位于我國生態(tài)安全屏障區(qū)、江河源頭區(qū)以及生態(tài)環(huán)境脆弱亟需限制人類開發(fā)并加強保護的區(qū)域，生態(tài)地位均非常重要。但是其中有些區(qū)域直接關系國家生態(tài)安全，諸如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的由青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶組成的“兩屏三帶”國家生態(tài)安全格局區(qū)域。還有一些區(qū)域如福建、貴州、江西等國家生態(tài)文明試驗區(qū)，擔負著生態(tài)文明體制創(chuàng)新、制度供給和模式探索、完善生態(tài)文明制度體系的重任，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和綠色發(fā)展，為國家全面推動生態(tài)文明建設提供可復制推廣的制度成果和經(jīng)驗模式。對于這些地區(qū)的縣域要加強考核力度，實施更嚴格的考核標準，實現(xiàn)差別化精準化考核，通過考核促進地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護，推動綠色發(fā)展。
總之，《“十三五”工作方案》將進一步推動國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護力度，不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的形成。
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